Cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa: i Comuni possono porre condizioni, non limitazioni

Con la sentenza n. 163 depositata l’8 ottobre 2026 la Corte costituzionale conferma che i piani comunali non possono “bloccare” i cambi di destinazione d’uso liberalizzati dal Salva Casa: i Comuni possono porre solo condizioni, non limitazioni. È la seconda pronuncia in pochi mesi sullo stesso punto, un orientamento ormai da applicare nella pratica quotidiana.

Il cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa

Il D.L. 69/2024 “Salva Casa”, convertito dalla L. 105/2024, ha riscritto l’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 rendendo molto più semplice il cambio di destinazione d’uso delle singole unità immobiliari. In estrema sintesi:

• il mutamento all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore (comma 1-bis);
• il mutamento tra le categorie residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, per la singola unità immobiliare nelle zone A, B e C (o equipollenti secondo le leggi regionali), è anch’esso sempre ammesso (comma 1-ter), alle condizioni del comma 1-quater;
• gli strumenti urbanistici comunali possono fissare specifiche condizioni, tra cui la conformità all’uso prevalente dell’immobile;
• quanto al titolo, se non ci sono opere o le opere rientrano in edilizia libera o CILA serve una SCIA; negli altri casi vale il titolo richiesto per le opere (comma 1-quinquies), salva la disciplina regionale più favorevole.

Il caso: la legge della Regione Puglia

La Regione Puglia, con la L.R. 29 settembre 2025, n. 15, aveva aggiornato la propria legge sui titoli abilitativi e i mutamenti d’uso (L.R. 48/2017) per recepire queste novità. Il nuovo comma 5-bis dell’art. 4 affermava che le disposizioni di semplificazione prevalgono sulle previsioni difformi dei piani urbanistici già approvati, ma lo faceva con un inciso iniziale: «Fatte salve le limitazioni di cui al comma 5». E il comma 5 è la norma che consente agli strumenti urbanistici comunali di stabilire limitazioni ai cambi d’uso per esigenze di tutela della salute, della sicurezza, dell’ambiente e simili.

In pratica, la liberalizzazione statale entrava in Puglia “con riserva”: i piani comunali avrebbero potuto continuare a limitare i cambi d’uso che lo Stato dichiara sempre consentiti. Il Governo ha impugnato la norma.

Cosa ha deciso la Corte

La Corte (Presidente Amoroso, redattore D’Alberti; udienza dell’8 luglio 2026, deposito dell’8 ottobre 2026) ha accolto la questione e dichiarato illegittimo l’art. 11, comma 1, lettera d), della L.R. Puglia n. 15/2025, limitatamente alle parole «Fatte salve le limitazioni di cui al comma 5».

Condizioni e limitazioni: la distinzione

Il ragionamento si fonda sulla lettera dell’art. 23-ter, che consente ai Comuni di fissare esclusivamente «condizioni». Richiamando la propria sentenza n. 61 del 2026 (che aveva colpito un’analoga norma toscana), la Corte ribadisce la distinzione:

• le condizioni sono misure a carattere specifico e non ostativo, che disciplinano come il cambio d’uso può avvenire;
• le limitazioni sono un concetto più ampio e invasivo, che incide in modo più intenso sul diritto di proprietà e finisce per svuotare la liberalizzazione statale.

L’art. 23-ter, in quanto principio fondamentale in materia di governo del territorio, vincola il legislatore regionale (art. 117, terzo comma, Cost.): una legge regionale che faccia salve le “limitazioni” introdotte dai piani si pone in contrasto con il parametro interposto statale.

Le altre questioni

Sono state dichiarate inammissibili, per carenza di motivazione del ricorso, le censure sulle lettere b) e c) dello stesso articolo, che richiamano espressamente i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies dell’art. 23-ter e fanno salvo il rispetto degli strumenti urbanistici: secondo la Corte il Governo non ha dimostrato un reale contrasto, dato che la norma regionale fa espressamente salva la semplificazione statale. Nella stessa sentenza la Corte ha dichiarato illegittime altre disposizioni della legge pugliese (codice identificativo regionale delle strutture ricettive e due norme sulle concessioni di derivazione idrica), che qui non interessano.

Il principio affermato

Per i mutamenti di destinazione d’uso liberalizzati dall’art. 23-ter, i Comuni possono soltanto stabilire condizioni specifiche e non ostative; né i piani urbanistici né le leggi regionali possono reintrodurre limitazioni o restrizioni che ne neutralizzino la portata. Con le sentenze n. 61 e n. 163 del 2026 l’orientamento della Corte è ormai consolidato.

Cambio di destinazione d’uso: cosa cambia per i tecnici

Il principio vale per tutte le Regioni, non solo per Puglia e Toscana: è una lettura dell’art. 23-ter che qualsiasi tecnico può far valere davanti al proprio Comune.

Nella fase di istruttoria della pratica

• Leggere le NTA con occhi nuovi. Molti piani regolatori, anche in Abruzzo, contengono ancora divieti o percentuali massime di cambio d’uso risalenti a prima del 2024. Per i mutamenti rientranti nei commi 1-bis e 1-ter dell’art. 23-ter, una norma di piano che vieta il cambio d’uso o lo contingenta rischia di essere qualificata come limitazione non consentita. Una norma che detta modalità (dotazione di parcheggi, requisiti igienico-sanitari, conformità all’uso prevalente dell’edificio) è invece una condizione legittima.
• Inquadrare correttamente il caso. La semplificazione riguarda la singola unità immobiliare e, per i passaggi tra categorie diverse, le zone A, B e C o equipollenti. Fuori da questi confini (zone agricole, produttive, interi edifici, categoria rurale) le regole restano quelle ordinarie e il potere pianificatorio comunale è più ampio.
• Scegliere il titolo giusto. Senza opere, o con opere in edilizia libera o CILA, serve la SCIA; con opere più rilevanti, il titolo previsto per le opere. Verificare anche eventuali discipline regionali più favorevoli.

Nei rapporti con l’ufficio tecnico comunale

• Se il Comune oppone un divieto di piano a un cambio d’uso rientrante nell’art. 23-ter, nella relazione tecnica o nelle controdeduzioni è utile richiamare le sentenze della Corte costituzionale n. 61/2026 e n. 163/2026. Resta ferma la valutazione caso per caso: la qualificazione di una misura come “condizione” o “limitazione” dipende dal suo contenuto concreto.
• Le normative di settore (sanitaria, antincendio, acustica, sicurezza, vincoli culturali e paesaggistici) continuano ad applicarsi: la sentenza non le tocca.

Per chi lavora con gli enti

• I tecnici che collaborano alla redazione o variante di strumenti urbanistici dovrebbero riformulare le norme sui cambi d’uso in termini di condizioni (requisiti, standard, dotazioni), evitando divieti generalizzati o quote massime che potrebbero essere disapplicati o impugnati.

Attenzione allo stato legittimo

Il cambio d’uso semplificato presuppone un immobile regolare: prima di presentare la SCIA va verificato lo stato legittimo ai sensi dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del Testo unico edilizia, anche alla luce delle tolleranze introdotte dal Salva Casa. Ne parliamo nella pagina dedicata alle pratiche edilizie.

Riferimenti normativi citati

• D.P.R. 380/2001, art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies, come modificato dal D.L. 69/2024 conv. L. 105/2024; art. 9-bis, comma 1-bis
• Legge Regione Puglia 29 settembre 2025, n. 15, art. 11, comma 1, lett. b), c) e d)
• Legge Regione Puglia n. 48/2017, art. 4, commi 3, 4, 5 e 5-bis
• Costituzione, art. 117, terzo comma
• Corte costituzionale, sentenza n. 61/2026 (L.R. Toscana n. 51/2025)

Estremi della sentenza

Corte costituzionale, sentenza 8 ottobre 2026, n. 163 (ECLI:IT:COST:2026:163) – Presidente Giovanni Amoroso, Redattore Marco D’Alberti – decisione dell’8 luglio 2026, deposito in cancelleria dell’8 ottobre 2026 – giudizio di legittimità costituzionale in via principale promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri (ric. n. 46/2025). Testo ufficiale: cortecostituzionale.it – sentenza n. 163/2026.

Quando rivolgersi a un tecnico

Se devi cambiare la destinazione d’uso di un’unità immobiliare e il piano comunale sembra non consentirlo, serve una verifica dell’inquadramento dell’intervento, dello stato legittimo e del titolo edilizio più adatto. Per una valutazione a San Salvo, Vasto e dintorni si può contattare lo Studio Tecnico Sabatini.

Domande frequenti

Il Comune può vietare il cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa?

Per i mutamenti liberalizzati dall’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 (stessa categoria funzionale, o tra categorie diverse per singole unità in zona A, B e C) il Comune può fissare solo condizioni specifiche e non ostative. Secondo le sentenze della Corte costituzionale n. 61/2026 e n. 163/2026 non può introdurre limitazioni o divieti.

Che differenza c’è tra condizioni e limitazioni al cambio d’uso?

Le condizioni regolano le modalità del cambio d’uso (ad esempio requisiti, dotazioni, conformità all’uso prevalente dell’edificio). Le limitazioni sono misure più ampie e invasive, come divieti o contingentamenti, che incidono più intensamente sulla proprietà e non sono consentite dall’art. 23-ter.

Quale titolo edilizio serve per il cambio di destinazione d’uso?

In base al comma 1-quinquies dell’art. 23-ter, senza opere o con opere di edilizia libera o soggette a CILA serve la SCIA; negli altri casi occorre il titolo richiesto per le opere da eseguire, salvo disciplina regionale più favorevole.

Cosa ha dichiarato illegittimo la sentenza 163/2026?

Le parole «Fatte salve le limitazioni di cui al comma 5» contenute nell’art. 11, comma 1, lett. d), della L.R. Puglia n. 15/2025, che consentivano ai piani comunali di continuare a limitare i cambi d’uso semplificati dal Salva Casa.

Fonti

• Corte costituzionale, sentenza n. 163/2026 (testo ufficiale)
• Corte costituzionale, sentenza n. 61/2026 (testo ufficiale)